Op de valreep van 2020 verscheen het rapport Stelsel in groei van adviesbureau Andersson Elffers Felix over de financiële tekorten in de jeugdzorg. Het rapport, dat we in dit artikel en in deze uitgebreide analyse bespreken, kreeg in gemeenteland een warm onthaal. Niet verwonderlijk, want het onderschrijft de bekende noodkreet: het structurele tekort komt uit op ongeveer € 1,4 miljard per jaar en dat is dan na het behalen van nog te realiseren doelmatigheidswinst door gemeenten.
Helaas gaat het rapport alleen over de financiële tekorten en de vraag of deze op te lossen zijn. De vraag of de tekorten (voor een gedeelte) komen doordat er gewoon meer kinderen jeugdzorg nodig hebben wordt niet gesteld en dus ook niet beantwoord. Sowieso komt de inhoud van de jeugdzorg nauwelijks aan bod. En daarmee is Stelsel in groei de zoveelste variant in de verzuchting van Margrite Kalverboer: het ontwikkelingsbelang van het kind staat in de jeugdzorg niet voorop. In plaats daarvan gaat het altijd over de belangen van instellingen, ouders, gemeenten, de beschikbaarheid van zorg of wetten en regels.
Jeugdzorg is big business
Jeugdzorg is big business geworden. Geld is dominant en prevaleert boven goede zorg. Van de € 3,75 miljard, die jaarlijks aan jeugdzorg wordt besteed, gaat grofweg € 1 miljard naar bureaucratie. Of dit wel wenselijk is en of dit geld niet beter besteed kan worden aan goede zorg voor kinderen en jeugdigen komt in het Andersson-rapport niet aan de orde. Dat viel ook niet in hun onderzoeksopdracht, maar door de beperkte reikwijdte van hun onderzoek krijgen de door het adviesbureau geïnventariseerde maatregelen en oplossingen een geheel eigen en ongewenste dynamiek.
Aanbevelingen uit het rapport
Om de tekorten terug te dringen hebben de onderzoekers de sturingsmogelijkheden op een rij gezet. Als belangrijkste sturingsmogelijkheid van het Rijk zien zij het invoeren van een eigen bijdrage voor het gebruik van jeugdzorg. Deze kan inkomensafhankelijk zijn. In totaal zou deze maatregel ongeveer € 1 miljard opleveren en daarmee lijkt het een aantrekkelijke maatregel.
Maar als je het kind centraal zou stellen, zie je al meteen de vele negatieve gevolgen. Een eigen bijdrage is per definitie een drempel voor de toegang tot de jeugdzorg en staat haaks op het idee van preventie en vroegsignalering. Bovendien leidt het tot zorgmijding door ouders, kunnen wijkteams en scholen geen opvolging aan signalen over kinderen geven en is het voor kinderen zelf ook een extra drempel. En daardoor vergroot deze maatregel het risico op escalatie. Zeker binnen onveilige thuissituaties zal het invoeren van een eigen bijdrage voor jeugdzorg leiden tot uitgesteld gebruik, en is de kans daarmee groter dat de problematiek verergert en er in een later stadium duurdere zorg nodig is. De maatregel levert op de korte termijn een miljard op en lijkt daardoor zeer aantrekkelijk. Maar vanuit het ontwikkelingsbelang van het kind geredeneerd is een inkomensafhankelijke eigen bijdrage voor de jeugdzorg zeer onverstandig.
Vanuit het ontwikkelingsbelang van het kind is een inkomensafhankelijke eigen bijdrage zeer onverstandig
Daarnaast heeft Andersson Elffers Felix ook gekeken naar andere sturingsmogelijkheden bij gemeenten. Zo kunnen praktijkondersteuners bij huisartsen lichte hulp verlenen, ontlasten ze huisartsen en kunnen ze helpen bij het weer gewoon gaan vinden van hindernissen of pech in de opvoeding en het opgroeien. In de meeste gemeenten is hier al mee begonnen en dit kan verder worden uitgebouwd.
De versnelde doorstroming naar de Wet langdurige zorg (Wlz) levert voor de jeugdwet weliswaar een besparing op, maar valt voor de samenleving als geheel duurder uit. In de Wlz worden immers hogere tarieven gehanteerd en zal de uitvoering van jeugdzorgtaken dus duurder uitvallen.
De kwestie van verschillende tarieven wordt verder niet geproblematiseerd. Blijkbaar vinden de onderzoekers het geen probleem dat mensen, die hetzelfde werk doen, hiervoor verschillend worden beloond doordat ze afhankelijk zijn van een andere financieringsbron. De race to the bottom krijgt zo verder vorm.
Het gaat alleen over het (gebrek aan) geld, niet over het kind
Dit geldt ook voor de sturingsmogelijkheid om lokale wijk- en sociale teams direct hulp te laten verlenen. De uurtarieven van medewerkers van deze lokale teams liggen lager en zij schalen bovendien eerder af, waardoor, zo stellen de onderzoekers, de trajecten goedkoper zullen worden. Voorwaarde is alleen wel dat het lokale team over goede professionals kan beschikken. Daarvoor moet de kwaliteit van de toegang worden versterkt en dat staat weer haaks op het eerder geopperde idee van de invoering van een eigen bijdrage.
Ook bij het verplaatsen van jeugdhulp in groepsverband (dagbesteding, medische kinderdagverblijven en -centra) naar de reguliere kinderopvang of bso+ komt die eigen bijdrage weer terug. Voor de kinderopvang betalen ouders namelijk wel een bijdrage en voor de jeugdhulp in groepsverband niet. Net als bij de inkomensafhankelijke bijdrage lijkt hier niet te zijn gekeken naar het belang van het kind. Kinderen hebben niet voor niets een medische indicatie en zitten natuurlijk met een reden op een vorm van dagbesteding in plaats van op de kinderopvang.
Kinderen met een medische indicatie in de reguliere kinderopvang plaatsen gaat natuurlijk niet zomaar
Nog los van de vraag of de reguliere kinderopvang plek heeft voor deze kinderen, kan je ze niet zomaar in een groep met minder begeleiding en minder gespecialiseerde medewerkers plaatsen. En ook als aan die voorwaarden voldaan is, zijn de ervaringen in de regel niet hoopgevend. Het sausje van inclusiviteit over deze maatregel is verhullend en misleidend. Dit is niet meer dan een bezuinigingsmaatregel.
Het meest vreemde aan het rapport is, dat de aanpak van de bureaucratie door het aan banden leggen van de marktwerking in de jeugdzorg niet wordt gezien als mogelijkheid. De onderzoekers vinden dat dit niet leidt tot partnership en de kosten duurder zullen worden door meer onderaannemers. Maar dit is een drogreden, want wanneer de marktwerking in de jeugdzorg stopt, verdwijnen ook de onderaannemers. Daarnaast is het werken met hoofd- en onderaannemers altijd duurder, omdat er dan twee instellingen geld moeten verdienen en niet één.
Geen woord over het belang van het kind
Zoals gezegd: het rapport is goed ontvangen. Overal vinden presentaties plaats over de uitkomsten en aanbevelingen. Het rapport geeft de gemeenten gelijk en bevestigt het idee dat er te weinig geld beschikbaar is. Maar het zet ook het idee van vroegsignalering en preventie op zijn kop. Niet omdat het niet werkt, maar omdat de vermeende winst nog niet wordt bereikt.
Aangemoedigd door de aanbevelingen uit het rapport komen wethouders, zoals D66’er Arno van Kempen uit Teylingen, met voorstellen: we gaan voor een 7 in plaats van een 9, en vergoeden minder uren en minder dure behandelingen. Als ouders anders willen, kopen ze maar bij. Een treffendere illustratie van een voorstel dat de kansenongelijkheid tussen kinderen vergroot is er niet.
Ondertussen lees je in het rapport of veel voorstellen van wethouders geen woord over het belang van het kind, terwijl preventie en vroegsignalering daar wel over gaan. De voorgestelde maatregelen zijn dan ook alleen financieel gedreven. Wanneer we hierin meegaan en het gesprek alleen over het geld blijven voeren, zal de kinderombudsman weer gelijk krijgen en staat de ontwikkeling van het kind in de jeugdzorg niet voorop.
Voor goede jeugdzorg moet betaald worden
Goede jeugdzorg kost nu eenmaal geld. Bij de decentralisatie is een korting doorgevoerd, die niet terecht en niet haalbaar was. Met de aanbevelingen uit dit rapport wordt die fout niet teruggedraaid en blijft het beperkte budget leidend. Door alleen naar financiële sturingsmogelijkheden in de vorm van toegangsbeperking, afhankelijkheidsbevordering en het afschalen of verschralen van de zorg te grijpen en geen aandacht voor het ontwikkelingsbelang van het kind te hebben, zal dit voor de meest kwetsbare kinderen negatief uitpakken.
Wanneer je dit combineert met de door de coronacrisis toegenomen depressiviteit, kindermishandeling en kansenongelijkheid, dreigt het kind letterlijk het kind van de rekening te worden. Aan ons de opdracht om het tij te keren, niet mee te gaan in voorstellen op basis van dit rapport en het gesprek te voeren over hoe we het belang van het kind in de jeugdzorg wel voorop stellen.
Dit is een verkorte versie van de uitgebreide analyse over het rapport Stelsel in groei van adviesbureau AEF.
Afbeelding: Richard Brocken | ANP
