Je zult maar raadslid zijn. Je hebt het hartstikke druk, bent nog niet vertrokken bij een informatiebijeenkomst of wordt al verwacht bij een overleg met bewoners, verdiept je tussendoor in allerlei stukken en zit tegelijkertijd het college op de huid… En dan komt er weer zo’n rapport uit waarin je leest dat raadsleden kwalitatief onder de maat zijn. De zoveelste in de reeks.
In de meeste recent uitgebrachte rapporten staan verontrustende signalen over de staat van het openbaar bestuur. Elk rapport wordt goed ontvangen, biedt goede aanknopingspunten, en is zeker de moeite waard om over door te praten. Alleen blijft het daarna in de regel stil. En wat dan het vermeende gebrek aan kwaliteit precies is, blijft mistig. Hoogste tijd dus voor een evaluatie: zijn de zorgen die in de rapporten geuit worden terecht? En vooral zijn de oplossingen van de verschillende onderzoekers de juiste?
Zorgen zijn er genoeg: over de opkomst bij lokale en provinciale verkiezingen, de gebrekkige kwaliteit van raadsleden, de democratische legitimatie van de samenwerkingsverbanden en de gemeenschappelijke regelingen, of er voldoende kandidaten bij de nieuwe verkiezingen zijn en over wie nu welke rol vervult in de lokale democratie. Met name de kwaliteitsvraag van lokale politici is een gedeelde zorg van de ‘deskundigen’. Opvallend is de negatieve beoordeling van de werking van het dualisme gecombineerd met de roep om versterking van de griffier als procesondersteuning voor de gemeenteraad. Als je kijkt naar de samenstelling van de commissies valt bovendien op dat de uitspraken vooral over ‘de ander’ worden gedaan en dat de ander dan bijna altijd het raadslid is.
Democratische legitimatie
Het decentraliseren van het sociaal domein is de grootste ingreep in het openbaar bestuur van de afgelopen decennia. Als PvdA zijn we daar altijd voor geweest. De lokale overheid kent immers haar burgers beter, en maatwerkoplossingen in het sociale domein komen binnen handbereik.
Toch is er iets vreemd met de decentralisaties aan de hand. De taken zijn weliswaar met een redelijke mate van beleidsvrijheid naar de lokale overheid gegaan, maar in de wijze waarop de uitvoering wordt georganiseerd zie je een concentratie op bovengemeentelijk niveau. Voor een gedeelte is dit te verklaren door de regionale samenwerkingsverbanden die ook vanuit de ministeries zijn geëntameerd en voorgeschreven. Daarnaast heeft men op lokaal niveau ervoor gekozen om deze decentralisaties door middel van gemeenschappelijke regelingen (gr), samenwerkingsverbanden en gezamenlijke inkoopbureaus door te voeren.
Decentralisatie leidt dus tot opschaling. Andere vraagstukken zijn hierdoor dringender naar voren gekomen, zoals het vraagstuk van de democratische legitimatie van de gr, de invloed vanuit de gemeenteraad op de gr, de schaal van de gemeente, de kwaliteit van de raadsleden en de afstemming tussen de verschillende bestuurslagen.
Vernieuwing van de democratie
In de rapporten worden representatieve democratie, maatschappelijke democratie, participatiedemocratie, doedemocratie op een hoop gegooid. De commissie-Van der Donk pleit er voor om deze als gelijkwaardige vormen van democratie te beschouwen die complementair aan elkaar zijn.
Dat lijkt op het eerste gezicht een aardig idee, maar is het niet. Onder de noemers van maatschappelijke, participatieve, doe-democratie worden allerlei vormen van burgerinitiatieven geschaard. Deze initiatieven zijn heel waardevol, maar gekoppeld aan een specifiek belang, zoals de inkoop van groene stroom, het regelen van bepaalde vormen van zorg, het onderhoud van een wijktuin, de aanleg van een speeltuin, het broodfonds voor een specifieke groep zzp’ers, een specifieke vorm van kinderopvang of een vrijwilligersproject met vluchtelingen.
Hoewel al deze belangen behartigd moeten worden, zijn ze niet hetzelfde als het algemeen belang en hoeven de initiatiefnemers hun belangen niet af te wegen versus dat algemene belang. Daarnaast zijn de initiatieven veelal context-, locatie- of levensfase gebonden en sluiten ze burgers uit die niet hun directe belang delen.
Burgerinitiatieven worden veelal gedomineerd, zoals de commissie-Van der Donk zelf ook signaleert, door hoger opgeleiden. Er is sprake van een participatieparadox: zeer weinig burgers doen mee en de weinigen, die wel participeren, zijn vaak hoogopgeleid en doen meteen heel veel. Georganiseerde vormen van bewonersparticipatie (denk aan wijkraden, bewonersorganisaties, klankbordgroepen) worden vaak bestuurd door super-vrijwilligers of de zogenaamde buurtburgemeesters. Daar is op zich niets mis mee, maar ze zijn niet democratisch gelegitimeerd. De dominantie van hoger opgeleiden in de verzameling burgerinitiatieven staat op gespannen voet met het idee van lekenbestuur dat wij in onze democratie kennen. De vraag hoe je de lager opgeleiden bij deze nieuwe vormen van burgerinitiatieven betrekt en hen een plek in het publieke debat geeft die er toe doet is dan ook relevant.
Buurtinitiatieven zijn prachtig, maar staan uiteraard niet op gelijke voet met onze representatieve democratie
Burgerinitiatieven en representatieve democratie hebben natuurlijk met elkaar te maken. Uiteindelijk neemt de representatieve democratie besluiten die de burgerinitiatieven mogelijk maken of niet. Dat er een goede wisselwerking moet zijn tussen initiatief en politiek spreekt voor zich. Volksvertegenwoordigers moeten weten wat er in hun gemeente speelt en andersom moeten de initiatiefnemers de politiek weten te vinden. En dat initiatieven zich in een relatieve autonomie moeten kunnen ontwikkelen is eveneens helder.
Dat betekent echter niet dat sprake is van onderlinge gelijkwaardigheid of uitruilbaarheid. De representatieve democratie blijft uitgangspunt. Tegelijk is het om de buitenwereld naar binnen te halen en burgers meer ruimte te geven begrijpelijk, dat er nieuwe vormen ontstaan en ook door raden geïnitieerd worden. Dat gaat verder dan participatietrajecten. Feitelijk doet een gemeenteraad een stap terug en geeft het burgers de ruimte om ‘het zelf uit te zoeken’. Deze stap terug kent vele verschijningsvormen, zoals het aselect uitnodigen van burgers voor een burgerplatform over een bepaald onderwerp. Dit sluit aan bij de wijze waarop veel mensen invloed willen uitoefenen: incidenteel, thematisch en met behulp van sociale media.
Gemeenteraden worstelen daardoor met een dilemma. Kan een raad een besluit van zo’n (soms zelfs door de raad in het leven geroepen) burgerinitiatief nog links laten liggen? En waarom zou de raad haar beslissingsbevoegdheid niet delegeren als het democratisch karakter van deze initiatieven groot is?
Kwaliteit van het bestuur
Het vermeende gebrek aan kwaliteit ziet men vooral in relatie met de decentralisatie in het sociale domein. Dat is vreemd, want de ontwikkelingen in de ruimtelijke ordening en wonen zijn eveneens omvangrijk en verstrekkend. In de rapporten valt te lezen dat raadswerk teveel tijd kost; de gemeenschappelijke regelingen onvoldoende aan te sturen zijn; en het college raadsleden niet tijdig van informatie voorziet, waardoor de raad zich buitenspel gezet voelt. Stuk voor stuk rake observaties, die echter niet direct iets zeggen over kwaliteit. Waar een kwalitatief goed raadslid precies aan voldoet, blijft onduidelijk: kan deze de stukken goed lezen? De cijfers? Politiek sturen? Of alle uitvoeringsregels? Of is kwaliteit het in verbinding staan met de samenleving?
Ondanks dit ontbreken van duidelijke kwaliteitscriteria is de roep om raadsleden meer te scholen en op te leiden groot. Opvallend hierin is dat de schrijvers van de rapporten vinden dat opleiden alleen in de informatiesfeer moet plaatsvinden. Zo worden de VNG en Raadslid. nu en niet de politieke partijen als uitvoerders genoemd. Op zijn minst opmerkelijk, want het zijn toch de partijen die uiteindelijk verantwoordelijk zijn voor hun eigen politici.
De denktank van de VNG pleit daarnaast voor een lokaal bestuur met minder raadsleden, die wel meer tijd krijgen: het zogenaamde ‘Raad van Toezicht’-model. Door de doorgaande herindelingen van gemeenten en de afschaffing van de deelgemeenten is het absolute aantal volksvertegenwoordigers steeds kleiner aan het worden en vertegenwoordigen minder raadsleden meer kiezers. De kracht van raadsleden in dit model wordt vooral gezocht in hun deskundigheid. Daarvoor zijn scholing, ondersteuning en een verdergaande professionalisering nodig. Dit model verhoogt de drempel voor het raadswerk en maakt het vooral een aangelegenheid voor academici die zich toeleggen op de controlerende taak van de raad. Wanneer deze raadsleden in het ‘Raad van Toezicht’-model meer fractieondersteuning krijgen, kan er bovendien een nieuwe laag tussen kiezer en gekozene gevormd worden en verdwijnt de vertegenwoordigende rol van het raadslid nog verder naar de achtergrond. Het ‘Raad van Toezicht’-model leidt dus eerder tot de afschaffing dan tot de versterking van de lokale democratie. Een logische vervolgstap is immers dat raadsleden in dit model niet meer gekozen worden, maar kunnen solliciteren.
Andere gemene delers in de rapporten
Met betrekking tot de gemeenschappelijke regelingen en samenwerkingsverbanden wordt opgeroepen om meer in gemeenschappelijkheid te doen en te werken met A- en B-vormen (gemeenschappelijke regelingen met meer en minder maatschappelijk belang) en vormen van rapporteurschap naar de eigen gemeenteraad. Maar wat lost dit op?
Ook het dualisme wordt in bijna alle rapporten aangesneden. Er is een roep om een diepgaande
evaluatie van het dualisme. Nog voor deze evaluatie heeft plaatsgevonden, moeten de griffiers echter worden versterkt in hun procesrol. Wat de opbrengst hiervan zou moeten zijn, blijft onduidelijk.
Een goed raadslid past niet op de winkel, maar weet te verwoorden wat er onder zijn achterban leeft
Een laatste gemene deler is de roep om verscheidenheid. Niet alles hoeft meer hetzelfde. Er wordt gepleit voor onderscheid in taken (Amsterdam is immers niet hetzelfde als Appingedam), in bevoegdheden en in democratische vormen. De studiegroep-Van Zwol legt daarbij de nadruk op de regionale schaal om als overheid in te kunnen spelen op economische opgaven waar het openbaar bestuur nu onvoldoende adaptief is, te uniform ingericht en met teveel administratieve fragmentatie. In andere rapporten wordt eveneens verscheidenheid als wens geuit en gewaarschuwd voor bovengemeentelijke vormen van middenbestuur.
Politiek gedreven door waarden
‘De nationale politiek is vervreemd geraakt van de ervaringswereld van mensen, waardoor die mensen weer vervreemd raken van de politiek,’ aldus oud-WBS-directeur Monika Sie in het Van Waarde-essay. De rapporten bieden hier geen oplossing voor. Men ziet het probleem wel, maar op geen enkele manier wordt duidelijk gemaakt in hoeverre de voorgestelde uitgangspunten of maatregelen tot een herstel van het vertrouwen van de kiezer in de politiek en de overheid of tot betere opkomsten bij verkiezingen leiden.
Tweede Kamerlid Agnes Wolbert constateert dat het werk van gemeenteraadsleden door de decentralisaties en gemeenschappelijke regelingen fors is verzwaard, terwijl de maatschappelijke waardering van het raadswerk afneemt. Volgens Wolbert zijn de kwaliteit, integriteit en deskundigheid van het lokaal bestuur van groot belang voor het functioneren van de gemeente als eerste overheid. Een actieplan dat helpt de maatschappelijke waardering voor raadswerk te verhogen, is volgens haar nodig om een cultuuromslag in de samenleving te bewerkstelligen. Dat actieplan is er inmiddels, maar wij denken dat dit niet de oplossing is. We zoeken die veel meer in het kunnen stemmen op volksvertegenwoordigers die niet per se deskundig zijn, maar wel door waarden gedreven worden en in staat zijn te verwoorden wat onder de achterban aan wensen leeft. Dat is de kwaliteit van het raadslid.
Elf keer hoe het wel moet
Hoewel de samenleving steeds sneller verandert, gaan de veranderingen nog steeds geleidelijk. De ontwikkeling naar een netwerksamenleving (voor zover je hierover kunt spreken) is niet de nieuwe werkelijkheid in 2017. Dit geldt ook voor de ontwikkelingen in het openbaar bestuur. De gemeentelijke herindelingen zullen voortgaan, de gemeenschappelijke regelingen gaan steeds nadrukkelijker deel uit maken van de raadsagenda en de samenwerking tussen gemeenteraadsleden in regionaal verband zal groeien, ook per partij. Ongeacht het advies zal dit proces zich verder voltrekken. Desalniettemin is het volgens ons verstandig werk te maken van de volgende punten:
1. Raadsleden kunnen meer zitting nemen in de algemene besturen van de gemeenschappelijke regelingen. In plaats van te kiezen voor een rapporteurschap per gr of gemeenschappelijke regelingen te onderscheiden naar maatschappelijk en politiek relevantie, kan de griffie een nadrukkelijker rol krijgen in het voorzien van de juiste en tijdige informatie vanuit de gr naar de raad.
2. In een inclusieve samenleving moet iedereen toegang hebben tot en actief deel kunnen nemen aan de democratie. Dit hebben we verankerd in het algemeen kiesrecht en in het idee van lekenbestuur. Koester dat en wijs vormen van democratische vernieuwing af die deze uitgangspunten beperken.
3. Het rekruteren van goede mensen is een taak en verantwoordelijkheid van politieke partijen en kost tijd en energie. Er bestaat niet één soort politiek talent. Elke partij heeft volksvertegenwoordigers nodig die in staat zijn een afgewogen oordeel te vormen over wat er ligt. En een oordeel vormen kan ook op basis van gezond boeren verstand.
4. Geef burgerinitiatieven de ruimte door deze te faciliteren met middelen, zeggenschap en het beperken van regelgeving, maar onderscheid deze initiatieven van de representatieve democratie.
5. Geef politici de ruimte om (tijdelijk) volksvertegenwoordiger of bestuurder te kunnen zijn. Herstel regelingen in het kader van politiek verlof, erken dat het raadslidmaatschap een parttime functie van 20 uur per week is en pas de vergoeding daarop aan.
6. Geef politieke partijen de verplichting om hun politici naar eigen kunnen te scholen en op te leiden. Een deel van deze programma’s kan worden afgestemd over de partijen heen (bijvoorbeeld waar het gaat om basiskennis van wetgeving en procedures), maar een deel is partijpolitiek en aan de partij. Voor niet landelijke partijen kunnen de beroepsverenigingen ingezet worden. Faciliteer dit.
7. Politici kampen met een slecht imago: het zijn zakkenvullers en ze zijn onbetrouwbaar. Voor een deel roept de politiek dit over zichzelf af. Denk aan van Van Rey, Hooijmakers en De Kruijff. Net als het modder gooien in Den Haag bepalen dit soort uitzonderingen het beeld. Hoewel de oneliners van Wilders altijd effectiever dan welke pr-campagne van de overheid dan ook, kan je wel degelijk een verschil maken. Daarvoor is het belangrijk om altijd het goede voorbeeld te geven. Laat zien wat je doet als politiek, waar de besluiten over gaan en houd je daaraan. Wil je het aanzien van het ambt echt verbeteren, dan is er een meerjarig programma nodig waarin ook de politieke partijen nadrukkelijk een rol hebben.
8. Kies niet voor het model van de gemeenteraad als raad van toezicht. De gemeenteraad moet verankerd zijn en blijven in de lokale samenleving. Inwoneraantallen of verdeling in verschillende woonkernen kunnen een aanleiding zijn om verdere vormen van decentraal bestuur in te voeren. Geef gemeenten de vrijheid om dit naar eigen inzicht te regelen. Laat bijvoorbeeld grote gemeenten met veel kernen experimenteren met het organiseren van de betrokkenheid van kleine, individuele kernen. Sluit aan bij het idee van het agenderingsrecht van de samenleving. Ontwikkel dit naar het idee van buurtrechten als formele verankering van individuele en burgerinitiatiefrechten.
9. Vervreemding kent meerdere aspecten. Als voor burgers niet inzichtelijk is waarover de politiek gaat en waarom welke besluiten worden genomen, helpt taakdifferentiatie tussen gemeenten en het invoeren van verschillen in de lokale democratie niet. Deze maken de wereld eerder complexer en diffuser, en zullen tot nog meer in plaats van minder vervreemding leiden. Wel is er een aantal reparaties nodig. Het fenomeen fractiesplitsing doet het imago van de politiek geen goed. Fractiesplitsingen kunnen worden voorkomen door bij splitsing de zetel terug te laten gaan naar de partij (en niet de persoon) die deze zetel tijdens de verkiezingen gewonnen heeft.
10. Bezie de ingrepen in samenhang. In de rapporten wordt vooral gefocust op het raadslid en het lokaal bestuur. Verander je echter de aanstellingswijze van de burgemeester, dan kan dit niet zonder gevolgen blijven voor de aanstellingswijze, taak en positie van de wethouders. Dat geldt natuurlijk ook voor de raad.
11. Wees bescheiden. Voorgestelde veranderingen in de inrichting van het openbaar bestuur eindigen vaker in de bureaulade dan dat zij worden aangenomen. Verander daarom stap voor stap. Koester het overlegmodel, dat zorgt voor draagvlak en accepteer dat dat tijd kost.
Voor dit artikel is gebruik gemaakt van Ministerie van BiZa (2013), Bestuur in samenhang; Rob (2015), Wisselwerking; Commissie-Van der Donk (2016), Op weg naar een meervoudige democratie; Studiegroep-Van Zwol (2016), Maak verschil –krachtig inspelen op regionaal-economische opgaven; Denktank VNG (2016), Maatwerkdemocratie – naar een krachtiger, trefzekere gemeenteraad 2020 als kruispunt in de lokale democratie; en Ministerie van BiZa (20-6-2016), ‘Beantwoording motie 34330 VII nr. 34 van het lid Wolbert’
Afbeelding: Jan de Groen | Hollandse Hoogte
