Het is een operatie van jewelste. Volgens Binnenlands Bestuur zelfs de grootste sinds de invoering van de huidige Grondwet in 1848. 26 wetten en nog eens honderden ministeriële regelingen en AMvB’s gebundeld in één wet, de Omgevingswet. Eén wet die nagenoeg alle terreinen van de leefomgeving beslaat: ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. En waar gemeenten, waterschappen en provincies ook nog eens intensief met elkaar, inwoners en de markt de nieuwe mogelijkheden moeten gaan aftasten. Niet heel vreemd dus dat de Omgevingswet vanwege ICT-problemen al eens werd uitgesteld en dat veel beleidsambtenaren met de handen in het haar afwachten wat in 2021 komen gaat. Maar wat betekent de Omgevingswet eigenlijk voor de politiek? En hoe kan je ervoor zorgen dat de leefomgeving op een sociaal-democratische manier wordt ingericht?
‘Nee, ik ben geen groot fan van de Omgevingswet,’ geeft Anne Koning aan. Maar tegelijkertijd weet de fractievoorzitter in Zuid-Holland: ‘De wet lijkt er gewoon te komen, dus het heeft geen zin om te mokken.’ Niet zozeer de technische aspecten, maar de politieke consequenties baren haar zorgen. ‘Het is veel politieker dan mensen doorhebben doordat het heel erg technisch aangevlogen wordt. In de basis gaat deze wet ervan uit dat de markt en de mensen het beste weten wat er in de fysieke omgeving moet gebeuren.’
Koning: De overheid trekt zich helaas terug
Een vanuit sociaal-democratisch perspectief riskante aanname, vindt Koning. ‘Ik ben ervan overtuigd dat volksvertegenwoordigers de taak hebben om te letten op het algemeen belang. Dat belang is vaak iets anders dan de markt en de mensen willen.’ Zolang de markt – de initiatiefnemer – maar overlegt met de omwonenden, komt het volgens de Omgevingswet goed. Onterecht, zegt Koning. ‘Iedereen heeft een eigen belang. Heel concreet: wanneer er op een braakliggend terrein een flat gebouwd wordt, wil de buurt misschien dat er geen twaalf, maar acht verdiepingen komen en wil de projectontwikkelaar appartementen voor rijke tweeverdieners bouwen, terwijl de woningnood onder wat minder vermogende starters juist het hoogst is. De markt gaat dat niet oplossen en een participerende buurt evenmin. Je hebt gewoon een krachtige overheid nodig die kijkt wat er nodig is en bepaalt hoe de stad eruit komt te zien.’
Probleem hierbij is dat het imago van de stedenbouw bij veel mensen niet al te best is. ‘Megalomane plannen van gigantische flats die totaal niet in de omgeving passen. De teneur is vaak heel negatief,’ zegt Koning. ‘Meer dan jammer, want juist in onze traditie heb je visionaire stedenbouwkundige bestuurders die voorbij de deelbelangen durfden te denken en met voor die tijd revolutionaire stedenbouwkundige plannen kwamen. Stedenbouwers en architecten zijn ook gewoon beroepen van belang. Maar dat je dit soort grote bestuurders en professionals nodig hebt, is geen populair standpunt tegenwoordig.’
Grenzen aan participatie
Ook binnen onze eigen partij, zegt Koning. ‘Veel PvdA’ers geloven heilig in participatie. En dat is vaak ook gewoon terecht. Buurtbewoners die samen hun wijk mooier maken, verdienen alle steun. Alleen, dat is niet hele verhaal. Als je kijkt naar wie meedoen en de juiste paden weten te bewandelen, zie je een patroon. Die groep wordt gedomineerd door hoogopgeleiden die de rust en tijd hebben om zich met dit soort zaken bezig te houden. Als je elke maand de eindjes aan elkaar moet knopen en andere zorgen aan je hoofd hebt, bemoei je je toch minder snel met de inrichting van de buurt. Als geen ander moeten wij beseffen dat niet iedereen mee kan doen en dat ook zij gehoord moeten worden.’
Bij de Omgevingswet is die kwestie extra prangend, aangezien initiatiefnemers zelf de participatie moeten regelen. Niet alleen bij de grotere ingrepen, maar ook bij iets kleins als de uitbouw van een woning. Wie de kennis, het netwerk en de middelen heeft om die participatie te organiseren, staat dus op voorsprong. Wie dat niet lukt, heeft een probleem. Het is de participatie-paradox in optima forma: vooral de hoogopgeleiden profiteren.
Deze tegenstelling kan alleen maar door een krachtige en niet afwachtende gemeenteraad en provinciale staten worden bestreden. Wat dat betreft ziet Koning ook kansen: ‘Het positieve van de Omgevingswet is dat je kan gaan nadenken over hoe je gemeente eruit moet gaan zien. Willen we een gemeente waar iedereen kan wonen? En willen we leven in een stad die zo is ingericht dat het uitnodigt tot gezond gedrag? Hoe zorg je voor een veilige omgeving, terwijl er wel beton- en asfaltbedrijven nodig zijn in de regio? Pak het zelf op en verwerk je visie in een initiatiefvoorstel. Je kan en moet het als volksvertegenwoordiger gewoon zelf doen.’
Heesen: ‘Het is geen VVD-wet’
Als je niet uitkijkt sta je als raad namelijk al snel met 1-0 achter. ‘Laat je de kaas niet van het brood eten. Als het om de bouwhoogtes, geluids- en milieunormen bij bedrijven gaat, moet je als gemeenteraad extra scherp zijn. Blijf de bevoegdheden van het college en de volksvertegenwoordiging in de verordening helder definiëren. Denk vanuit het algemeen belang en de rol die wij als volksvertegenwoordigers daarin hebben. Ik kan dat niet genoeg herhalen.’
Ook Willem Heesen, omgevingsadviseur bij Land-id, bestuurslid van de PvdA Utrecht en tot voor kort voorzitter van het PvdA Netwerk Ruimte, vindt dat alleen de politiek het algemeen belang kan dienen. ‘Als sociaal-democraten geloven we tot op zekere hoogte in de maakbare samenleving. Daar hoort regie bij als het over ruimtelijke ordening gaat. Vrijheid blijheid in de omgevingsvisie is niet des PvdA. Natuurlijk is participatie belangrijk, maar de politiek legt wel de kaders vast. Concreet waar het moet, losser waar het kan. Wanneer je nadenkt over de invulling van een leegstaand gebouw, is het heel goed om de buurt te vragen: wat willen jullie?’
Die vrijheid blijheid-benadering komt het participatieproces over het algemeen niet ten goede, weet Heesen uit ervaring. ‘Wethouders vatten participatie nog wel eens op als ”de bewoners regelen het wel”. Dat werkt niet. Wanneer door de gemeente aan de voorkant geen duidelijke kaders worden meegegeven, schep je onrealistische verwachtingen bij bewoners. Als je dan na een jaar zegt, “ja dit was niet de bedoeling”, blijven ze uiteindelijk alleen maar teleurgesteld achter.’
Rol en kansen voor de raad
Anders dan Koning is voor Heesen het glas halfvol als het om Omgevingswet gaat. ‘Het is geen VVD-wet, vind ik. Natuurlijk is het doel om meer ontwikkelingsruimte voor initiatiefnemers (zoals projectontwikkelaars, red.) te creëren en moet het proces allemaal efficiënter en sneller, maar dat gebeurt wel in samenhang met de gemeenteraad en het college. De politiek geeft aan wat belangrijk is en welke waarden nagestreefd moeten worden. In de omgevingsvisie is echt veel meer mogelijk dan in het bestemmingsplan van vroeger.’
In theorie is ruimtelijk beleid verbonden met andere beleidsterreinen, maar in de praktijk is het anders, zegt Heesen. ‘Het bestemmingsplan is toch een losstaand iets. Daar staat in waar je mag wonen en waar je mag werken. Niet verkeerd, maar het gaat niet over wat voor maatschappij je wil zijn. Bij de omgevingsvisie komt dat dus wel aan bod. Het draait dan niet alleen om de inrichting van de openbare ruimte, maar ook over de vraag hoe een evenemententerrein bij kan dragen aan de sociale cohesie.’
Verheijen: De raad dreigt buitenspel te komen staan
‘Als PvdA moet je dus helemaal in het beginproces helder hebben waar je heen wil,’ zegt Heesen. ‘Neem bijvoorbeeld social return in je omgevingsvisie mee. Je kan ervoor zorgen dat er bij dat evenemententerrein mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt komen te werken. Zeker als je in de coalitie zit, liggen er volop kansen om sociaal-democratische waarden in het beleid te verwezenlijken. In de oppositie met een dichtgetimmerd coalitieakkoord en een naar rechts hellend college is dat natuurlijk lastiger.’
Raad alsnog buitenspel
Hoewel de Omgevingswet over minder dan twee jaar van kracht wordt, zijn ze er bij de Eerste Kamer nog niet gerust op. Woordvoerder Lambert Verheijen vreest een verzwakte raad en machtiger college. ‘Dat is een erfenis uit de Crisis- en Herstelwet (CHW, één van de wetten die straks in de Omgevingswet wordt opgenomen, red.). Die wet werd in 2009 midden in de crisis ingediend om de trage en ingewikkelde besluitvorming op het gebied van infrastructuur en ruimtelijke ordening te versnellen. Om dat te bewerkstelligen werden bevoegdheden van de raad overgeheveld naar het college.’
Gemeenten hebben volop van de CHW gebruik gemaakt en mogen in aanloop naar de Omgevingswet zelfs al een status aanvragen alsof de omgevingswet al een feit is. Gezien de onduidelijkheid over de rol van de raad niet zonder risico’s. In Eindhoven, waar kersvers Brabants Statenlid Edith van Dijk als raadslid in de vorige periode al veel met de Omgevingswet is bezig geweest. ‘In Eindhoven hebben we gespeeld en geoefend om te kijken wat betekent dat nou allemaal? Het idee is dat de raad niet meer aan zet is als de kaders in de omgevingsvisie zijn opgenomen, maar dat hoeft niet.’
Van Dijk: Dat mandateren en delegeren naar het college hoeft helemaal niet
De rol van de raad wordt wel anders. ‘Je kunt heel veel aan het college mandateren en delegeren, maar ook dat hoeft niet. Nu geef je met een verklaring van geen bedenkingen al een stukje vrijheid aan het college. In de toekomst kan je dat met de omgevingsvisie per gebied laten verschillen. In de ene wijk laat je het meer los, terwijl je in het gebied met natuur juist extra streng bent. Dat zijn de afwegingen die je als raad aan de voorkant moet maken.’
Het was de bedoeling dat de CHW en de overheveling van bevoegdheden naar het college tijdelijk zouden zijn, maar later werd de wet permanent en nu zal die in Omgevingswet opgenomen worden. ‘En dat is behoorlijk risicovol,’ waarschuwt Verheijen. ‘Zeker als de raad aan de voorkant niet attent en sturend in haar optreden richting het college is en allerlei projecten uit handen geeft, heb je als raad een probleem wanneer het later in het proces misgaat. Bijsturen is niet meer mogelijk. Het enige wat overblijft is de rode kaart. Maar constant schermen met het wegsturen van het college, zonder dat je dat ook daadwerkelijk kunt afdwingen, heeft natuurlijk weinig met de controlerende of kaderstellende functie van de raad te maken.’
Afbeelding: Rob Voss | Hollandse Hoogte
