We staan aan de vooravond van de grootste wetswijziging sinds de grondwetsherziening van Thorbecke in 1848: de invoering van de Omgevingswet. Na verschillende keren uitstel – we zijn de tel kwijt hoe vaak dat ondertussen is gebeurd – lijkt het erop dat de Omgevingswet per 1 april 2022 of 1 juli 2022 van kracht wordt. Ondanks de lange voorbereidingstijd leven er veel zorgen over de invoering van de wet en de rol van participatie in de wet.
Daarom voerde het Centrum voor Lokaal Bestuur, op verzoek van de Eerste Kamerfractie en Eerste Kamerlid Ferd Crone, een enquête uit onder haar leden over de Omgevingswet en participatie. De resultaten van de enquête worden in de debatten gebruikt. De zorgen blijken terecht en er is nog veel werk aan de winkel, met name als het om participatie(beleid) gaat. Een belangrijke pijler van de Omgevingswet, maar lokale en provinciale overheden weten veelal nog onvoldoende wat ze er mee moeten.
Daarnaast is het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) nog niet op orde en pakken de invoeringskosten van de wet waarschijnlijk hoger uit dan aanvankelijk gedacht. Dat roept de vraag op of we eigenlijk wel klaar zijn voor de invoering van de Omgevingswet. Het antwoord daarop is even kort als simpel: nee.
Gebrek aan grip
Complex, dat is een term die de respondenten veel gebruiken om de Omgevingswet en wat daarbij komt kijken te omschrijven. De invoering van de Omgevingswet is een enorm traject en het gaat om complexe materie. Voor gemeenteraden, Provinciale Statenleden en AB-leden van het waterschap is het lastig hier grip op te houden.
Frappant is dat de meeste respondenten (83%) stellen nauw betrokken te worden bij de invoering van de Omgevingswet, maar uit de vragen die volgen blijkt echter dat er nog een hoop onduidelijk is, in voorbereiding is of dat er überhaupt nog niets over bekend is in de betreffende gemeente, provincie of waterschap. Met name over participatie(beleid) is nog veel onduidelijk. Er wordt kortom veel gesproken over de Omgevingswet, dat geeft een gevoel van betrokkenheid, maar dit vertaalt zich niet in het idee van grip hebben op de complexe materie die de Omgevingswet is.
Als het zo doorgaat, wordt het een feest voor grote ontwikkelaars, consultants en juristen
Dit gebrek aan grip blijkt ook uit de toelichting van de respondenten op de vragen. ‘Niemand weet van de hoed en de rand en zeker niet over de participatie,’ stelt één van hen. Een andere respondent meldt: ‘Gemeenten worstelen enorm met zowel de invoering voor de schermen (visie, rol raad, participatie, programma’s) als achter de schermen (plan, digitalisering etc.). Als dit zo doorgaat, wordt de Omgevingswet een feest voor grote ontwikkelaars, consultants en juristen en staat de inwoner mijlenver op achterstand. De bedoeling van de wet was anders, maar de uitwerking gaat desastreus uitpakken.’
Participatiebeleid staat in de kinderschoenen
Participatie is een belangrijke pijler uit de Omgevingswet, maar er zijn geen uitspraken gedaan over hoe de participatie dan daadwerkelijk vorm moet krijgen. Daarom diende de PvdA in februari 2020 in de Eerste Kamer een motie in – behalve de fractie Otten stemden alle leden voor – die oproept tot een verplichting voor gemeenten, provincies en waterschappen om vóór inwerkingtreding van de wet participatiebeleid op te stellen.
Hoewel de invoering van de Omgevingswet met rasse schreden nadert, heeft meer dan de helft van de gemeenten, provincies en waterschappen (57%) nog geen regels opgesteld rondom participatie, zo blijkt uit de enquête. In de meeste gevallen zijn de regels nog in ontwikkeling. De eisen waaraan initiatiefnemers moeten voldoen met betrekking tot participatie zijn zelfs in 73% van de gevallen nog niet duidelijk. Zijn die regels onvoldoende duidelijk, dan bestaat het risico dat initiatiefnemers – vaak grote marktpartijen en projectontwikkelaars – vrij spel krijgen.
Het participatiebeleid is uitermate ondoorzichtig en slecht voor de burger
Eén van de respondenten stelt: ‘Ik vind het hele participatiebeleid rondom de wet uitermate ondoorzichtig en slecht voor de burger. Het is straks aan de initiatiefnemers om dit te verzorgen en de gemeente mag geen inhoudelijke eisen vooraf stellen aan de participatie. Hoe de gemeente dan precies gaat beoordelen of de participatie ook echt goed is verlopen lijkt dan ook onduidelijk, ondanks de participatieverordening met mooie woorden. Mijn inziens is de Omgevingswet op dit vlak echt een neoliberale wet: lang leve de projectontwikkelaars!’
Ook zijn in de meeste gemeenten, provincies en waterschappen geen regels met betrekking tot het aantal inwoners dat moet worden betrokken in verhouding tot het onderwerp, zijn er geen spelregels over het bereik van verschillende groepen inwoners en ook niet over de wijze waarop inwoners betrokken worden (bijvoorbeeld informeren, adviseren en co-produceren). Zonder dit soort regels wordt het lastig, of eigenlijk haast onmogelijk, om inclusieve participatie te waarborgen.
Het gevaar van slecht participatiebeleid
In een meerderheid van de gemeenten, provincies en waterschappen zijn veel essentiële vraagstukken over participatie nog onbeantwoord. Het is een groot manco dat in de Omgevingswet gesteld wordt dat participatie belangrijk is, maar dat er geen richtinggevende uitspraken zijn gedaan over hoe goede participatie eruit ziet en aan welke voorwaarden en eisen dit moet voldoen. De Omgevingswet geeft lokale- en provinciale overheden en initiatiefnemers veel beleidsvrijheid voor het opstellen van regels over participatie, maar tegelijkertijd laat het Rijk inwoners en medeoverheden hiermee bungelen.
Participatie in de Omgevingswet is daardoor haast een onmogelijke opdracht. Een opdracht die bovendien willekeur en meten met verschillende maten in de hand werkt. Wat de ene gemeente straks als goede participatie ziet, wordt in de andere gemeente niet zo bestempeld. Waar in de ene gemeente initiatiefnemers misschien wel wegkomen met het uitsluitend informeren van omwonenden, die zo een speelbal in handen van de projectontwikkelaars worden, verwachten andere gemeenten een verdergaand participatieproces waarbij omwonenden nauw betrokken worden en waarover uitvoerige regels bestaan.
Willekeur ligt op de loer
En dan hebben we het nog niet eens gehad over de betrokkenheid van verschillende inwoners bij participatie. Naast willekeur en meten met verschillende maten veroorzaakt de Omgevingswet een tweedeling in de samenleving. Met participatie vergaar je als inwoner macht: je praat mee, beslist mee en doet mee. Kijk je naar welke mensen betrokken zijn bij participatieprocessen, dan zie je dat die groep gedomineerd wordt door hoogopgeleide, autochtone, oudere inwoners. Inwoners die elke maand de eindjes aan elkaar knopen en andere kopzorgen hebben, zijn minder geneigd zich te mengen in participatieprocessen. Daar komt de tweedeling om de hoek kijken: wie de rust en tijd heeft, participeert en heeft zo invloed. Heb je dat niet, dan ben je minder geneigd mee te praten en mee te beslissen en ligt het gevaar op de loer dat je niet gehoord wordt.
Visie
Om die tweedeling te voorkomen, is het van belang dat er participatiebeleid wordt ontwikkeld met duidelijke kaders en vooraf gestelde doelen, waarin helder staat omschreven hoe het bevoegd gezag participatie vormgeeft, aan welke eisen participatie van initiatiefnemers moet voldoen en hoe ervoor gezorgd wordt dat het bereik onder alle bevolkingsgroepen goed is. Participatie zonder duidelijke kaders en vooraf gestelde doelen en waarbij niet is nagedacht over hoe álle inwoners bereikt worden, ondergraaft het algemeen belang. De taak van volksvertegenwoordigers en bestuurders om het algemeen belang te vertegenwoordigen en niet te buigen voor de hardste schreeuwers en NIMBY-argumenten, krijgt met de Omgevingswet hernieuwde urgentie.
Een visie op ruimtelijke ordening als geheel blijft broodnodig
En hoewel participatie belangrijk is, is het geen heilige graal die alle ruimtelijke problemen opeens oplost, verre van zelfs. Participatie is niet het enige waarover een visie ontwikkeld moet worden. De Omgevingswet, liberaal van karakter en met veel ruimte voor initiatiefnemers, ontslaat gemeenten en provincies niet van het hebben van een visie over waar je als provincie of gemeente naartoe wil. Kortom, een visie op ruimtelijke ordening en hoe je hierop regie en controle houdt. En die visie hoeft niet van scratch te worden gemaakt, met de structuurvisies ligt er al een uitgangspunt voor de omgevingsvisie, een bij uitstek politiek-bestuurlijk document, waarop gemeenteraden en Staten regie kunnen en moeten pakken.
Een uitgebreide analyse van de enquête is in te zien op het besloten gedeelte van onze website.
Afbeelding: Marlies Wessels | ANP
